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政府投融資創新勢在必行
发布时间:2018-8-24 17:42:08   点击:次   【打印】【關閉

             中建政研信息咨询中心常务副主任、总经理 杨贺龙

 

以“城投”、“發投”等爲代表的政府投融資公司(以下以“城投”作爲代表來表述各類融資平台)肩負著推動區域可持續發展的使命和責任。可以說,城投公司本身就是一個地方政府執政效能的縮影,也是區域發展現狀的集中體現。欣欣向榮也好,步履維艱也好,都無法對城投的使命和貢獻一言蔽之。因此,應正視城投公司的曆史貢獻和未來發展。

 

地方政府日益增長的基礎設施和公共服務所需支出與財政支付能力不匹配,是地方政府面臨的最大難題。現有政策框架下,政府資金主要來源于財政資金、舉債資金、PPP融資資金等有限渠道。但是,財政資金受限于土地出讓、稅收、國有資産經營收入無法快速增長;發債(唯一舉債方式)受程序與規模所限,其中的隱性債務被嚴格監管(債務可視化是中央政府嚴控的第一步);而PPP融資受10%紅線以及更嚴格的入庫規範和審查。因此,目前各地政府投融資工作均陷入困境,投融資創新工作勢在必行。

 

在現有地方政府投融資體制下,解決問題的路徑更多只能通過提升資金使用效能、盤活城市存量資産、推動産業培育與升級等手段,最終開辟一條區域可持續發展的路徑。而這一切,都離不開沈澱大量城市資産和資源的平台公司。城市興,城投方可興;城市敗,城投則必敗。所以,理清城投公司的使命和定位,是地方政府投融資創新和平台轉型的首要問題。

 

1、打造城市綜合運營平台,創新經營模式,盤活城市存量資産。許多地方政府的大量資産都沈澱在城投平台上,過去多數沈澱的是無效資産(即不産生現金流的資産,如市政路橋等非經營性資産)。甄別、剝離債務是政策要求,但城投更重要的應著眼于“增量資産”的獲取與經營。譬如,創新傳統的經營模式,把城市路燈、樓宇照明等資産劃入平台,授權經營(如路燈特許、廣告特許),打造“規劃、設計、報建、采購、施工、代運行、代維護”一體化的模式,結合節能改造、合同能源管理(EMC)與特許經營,創新資産經營模式,不僅提升公共服務水平,同時提高了財政支出效率,也爲城投帶來了可觀的現金流和資産證券化的機會。再譬如,對公交線路一體化、站場改造(停車場)、新能源(充電樁與車輛更新)的特許經營授予。以增量盤活存量,這是減緩現行財政支出壓力的有效路徑。

 

2、發揮城投引導和培育新興産業的功能,推動城市轉型與産業升級。過去十多年的財政收入增長和資金來源,很大一部分依賴于“土地財政”,之後則是“融資平台舉債”,再就是這一波的“PPP風潮”,重“短期融資”輕“産業培育”、重“短期政績”輕“可持續發展”現象普遍存在。在一系列規範政策之後(43號文、50號文、87號文、92號文等),地方政府的財政支付來源開始回歸本質,即稅收與國有資産經營收入,而這恰恰是城投公司最能發揮作用的地方。譬如,資源枯竭型城市向文化旅遊型城市的轉型,所需要的是生態型産業的植入與助力,譬如園林景觀、河湖治理、生態修複等。城投公司應責無旁貸地發揮國資引導的作用,拉動市場資金和資源流向新興産業,爲城市轉型升級注入活力,並在此過程中實現自身的可持續發展和轉型升級,實現城市與城投的共贏。推動産業升級是解決財政支付能力不足、化解存量政府債務、推動區域可持續發展的根本手段。

 

3、推動“融、投、建、管”一體化,協助政府提升財政資金使用效率和公共服務質量,是城投轉型的附加值。一個局委下設一個融資平台的模式,已經不可能再持續了,政企不分、治理不規範也不再堂而皇之了,融資平台的整合(如“一母N子”的整合模式)成爲必然。伴隨著平台公司的全面整合,各主管局委在具體項目上的“規劃、融資、投資、建設、運營”職能,將逐步交由這個“母平台”來協助統籌與實施,資金集中規劃、項目集中管理成爲可能,真正的“小政府、大平台”格局逐步形成,市場化效率將極大提升,物有所值真正得到體現。

 

改革創新是一個艱難的過程,既得利益者不願意改變,非大勇氣、大智慧者難以爲之。因此,塑造一個良好的改革創新環境,比落實改革創新方案還重要。期待十九大帶來的新氣象,能爲城投和城市可持續發展帶來春天!

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